En el nivel municipal chileno, la relación Estado-empleador y trabajadores se juega donde más importa: en el primer contacto con la ciudadanía. Allí, una potestad legítima de dirección puede derivar en rotación y precariedad que no se explican por desempeño ni por necesidades objetivas del servicio, sino por decisiones poco transparentes. Cuando esa frontera se normaliza, el problema deja de ser individual: se transforma en pérdida de capacidades públicas locales, deterioro de la calidad del servicio y erosión de confianza institucional.
El punto de inflexión es la tutela. La regla de abstención por “asunto litigioso” impide que la Contraloría intervenga en materias sometidas al conocimiento de tribunales (Decreto N° 2.421, 1964, Artículo 6, inciso 3°) El dictamen E561358/2024 reafirma esta restricción y, en la práctica, desplaza controversias sobre continuidad del vínculo hacia sede judicial (Contraloría General de la República [CGR], 2024, p. 2). Ese desplazamiento encarece la protección (tiempo, costos, desgaste) y hace más desigual el acceso a tutela efectiva: no todos pueden sostener litigios prolongados, especialmente fuera de centros urbanos.
Dos ejemplos-tipo, impersonalizados.
Ejemplo 1. Una profesional “A” ingresa a honorarios para apoyar un programa social. Durante años realiza tareas habituales: atención de usuarios, coordinación intersectorial, rendiciones y reportes. Se capacita con recursos públicos y acumula conocimiento territorial. Luego se la “regulariza” a contrata. Pese a evaluaciones favorables, no se renueva su vínculo antes de consolidar una expectativa razonable de continuidad.
Ejemplo 2. Un profesional “B” se incorpora a honorarios en un área estratégica de planificación. Con el tiempo arma una banca de proyectos, domina procedimientos y transfiere capacidades al equipo. Tras un cambio de administración, la continuidad queda sujeta a “confianzas”; se reemplaza personal clave y la institución vuelve a partir de cero.
Ambos casos condensan el mismo nudo: si la continuidad depende más de afinidades contingentes que de mérito y gestión, la discrecionalidad bordea la arbitrariedad. El riesgo estructural es claro: se abre espacio al patronazgo como hipótesis (no como acusación), donde el empleo puede convertirse en instrumento de poder organizacional informal y de alineamiento político.
Honorarios prolongados: la excepción convertida en regla y el encubrimiento de subordinación.
Los honorarios están concebidos como régimen excepcional para labores accidentales/no habituales o cometidos específicos (Ley N° 18.883, 1989, Artículo 4). Cuando se usan por años para funciones habituales, se desnaturaliza el instituto: se instala precariedad en tareas permanentes y se traslada la corrección hacia la judicialización. El costo institucional es alto: el municipio invierte en aprendizaje, inducción y capacitación, pero no captura retornos porque expulsa capital humano acumulado y reinicia procesos críticos.
Para reducir ambigüedad y aumentar exigibilidad, una reforma debe incorporar una definición operativa de “funciones habituales/permanentes”, entendiendo por tales aquellas que, concurrentemente: (i) se vinculan al organigrama o a procesos permanentes del municipio; (ii) se reiteran en más de un período presupuestario anual; (iii) son indispensables para competencias municipales; y (iv) se desarrollan bajo dirección funcional y coordinación permanente (subordinación material). Esta precisión reduce zonas grises, eleva la trazabilidad y fortalece el control preventivo.
Contratas y puerta giratoria anual: incentivos para cortar antes del “umbral práctico”.
La contrata municipal dura, como máximo, hasta el 31 de diciembre y cesa por el solo ministerio de la ley, salvo prórroga (Ley N° 18.883, 1989, Artículo 2). La norma vigente establece, además, un límite proporcional de contratas respecto de la planta (Ley N° 18.883, 1989, Artículo 2). Si la contrata se usa para necesidades permanentes, se instala una “puerta giratoria” anual: trabajo continuo, vínculo discontinuo.
En este punto conviene precisar una distinción: discrecionalidad no equivale a arbitrariedad. La autoridad puede tener margen para decidir, pero ese margen se vuelve legítimo y controlable solo si existe motivación, criterios y evidencia verificable. Cuando no existen estándares ni trazabilidad, la decisión se vuelve inmune al escrutinio y, por tanto, tiende a percibirse (y a operar) como arbitraria.
En este escenario, la confianza legítima ha operado como contrapeso. La CGR reseña que la jurisprudencia judicial no ha sido uniforme y que existen fallos que han exigido “2 o 5” años de renovaciones para entender configurada una expectativa razonable de continuidad (CGR, 2024, p. 1). El dato es relevante por el incentivo perverso que puede producir: empuja a “cortes preventivos” antes del umbral, aun con desempeño favorable, trasladando el conflicto a litigio y degradando el sentido de las evaluaciones.
Municipios de menor capacidad fiscal: donde la arbitrariedad cuesta más.
En comunas con menor capacidad fiscal y fuerte centralidad del municipio como empleador, la rotación se paga más caro: se interrumpen programas, se debilitan rendiciones, aumentan errores y se encarecen ciclos de implementación. Aquí, la arbitrariedad no es solo injusta; es ineficiente y deteriora la legitimidad del Estado local. En política pública, esto obliga a mirar la modernización del empleo municipal con prioridad territorial: donde el municipio tiene menor músculo técnico, la pérdida de capacidades y la inestabilidad golpean más fuerte.
Clima laboral y riesgos psicosociales: precariedad como problema de salud organizacional.
La inestabilidad no es neutra. Una revisión sistemática identifica asociaciones consistentes entre empleo precario y peores resultados de salud, incluyendo salud mental (Utzet et al., 2020, pp. 21–22). En la misma línea, se describe que la inseguridad laboral se vincula con deterioro del rendimiento y conductas de retiro (Sora et al., 2021, p. 86). En el debate chileno sobre empleo temporal, también se advierte que la precariedad contractual suele implicar menor control sobre condiciones de trabajo y mayores riesgos psicosociales (Martínez et al., 2010, p. 5).
En el nivel municipal, estos efectos tienden a amplificarse: el trabajo se orienta a continuidad, coordinación y trato cotidiano con ciudadanía vulnerable. La incertidumbre sostenida erosiona confianza interna, eleva conflicto, induce autocensura organizacional y desincentiva la inversión en aprendizaje (¿para qué aprender si la continuidad es contingente?). Esto no solo deteriora bienestar; compromete productividad pública y calidad del servicio.
Incentivos estructurales al patronazgo: por qué el problema se reproduce.
Un sistema con alta proporción de vínculos no permanentes, decisiones de continuidad con baja trazabilidad y tutela desplazada a litigios crea terreno fértil para el patronazgo como hipótesis de riesgo. La evidencia comparada muestra que mérito y despolitización funcionan como mecanismos de control institucional: un estudio con funcionarios públicos reporta que el reclutamiento basado en mérito se asocia con menor corrupción, mientras que la politización de nombramientos se asocia con mayor corrupción (Meyer-Sahling & Mikkelsen, 2016, p. 1105).
Este hallazgo es útil para el debate municipal por una razón práctica: cuando la continuidad se decide sin estándares verificables, se reduce el costo de reemplazar capacidades por lealtades contingentes, y se abre espacio para prácticas que, aun sin constituir delitos, degradan integridad y desempeño. En administración pública, la politización excesiva no solo captura decisiones; altera incentivos del trabajo cotidiano, distorsiona la inversión en capacidades y debilita controles internos.
Tensión legítima: dirección superior versus estabilidad/meritocracia.
La conducción político-estratégica requiere márgenes de dirección. Sin embargo, la experiencia comparada sugiere gestionar esa tensión delimitando un conjunto estrictamente acotado de cargos de confianza definidos por ley y fortaleciendo el núcleo meritocrático. La OCDE explicita como principio una administración basada en mérito, transparencia, rendición de cuentas y Estado de Derecho (OECD, 2025, p. 2). La consecuencia práctica es exigente: la confianza política no puede transformarse en “confianza infinita” que coloniza funciones técnicas y permanentes.
Propuesta: dos reformas legislativas, con medidas correctivas obligatorias.
El objetivo no es eliminar discrecionalidad, sino encauzarla: hacerla controlable, trazable y compatible con mérito, desempeño y probidad.
- A) Reforma a Ley N° 18.883 (Artículo 4): cierre de la desnaturalización de honorarios y activación sancionatoria
- Definición operativa y prohibición. Incorporar un inciso que defina “funciones habituales/permanentes” bajo criterios operativos (organigrama/proceso permanente; reiteración anual; indispensabilidad para competencias; dirección funcional) y prohíba mantener por más de un período presupuestario anual sucesivo vínculos a honorarios para dichas funciones, salvo justificación calificada y estrictamente temporal.
- Auditoría periódica obligatoria con informe al Concejo. Obligar al control interno municipal a auditar honorarios (funciones, duración, dependencia funcional, reiteración y eventuales indicios de subordinación material), remitir informe al Concejo Municipal y publicarlo en transparencia activa.
- Responsabilidad administrativa y deber reglado de instruir procedimiento. Establecer que la desnaturalización reiterada constituye infracción administrativa grave y que, detectada en auditoría, debe instruirse el procedimiento disciplinario correspondiente. Un enfoque de Derecho Administrativo sancionatorio exige reglas claras y debido proceso; la doctrina identifica como principios estructurantes legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y debido proceso (Cordero, 2014, p. 9). La propuesta no es “sancionar sin reglas”, sino construir reglas, procedimientos y consecuencias controlables.
- Enlace con responsabilidades de la autoridad. Reforzar la responsabilidad por incumplimiento, coherente con el régimen municipal (Ley N° 18.883, 1989, Artículo 118) y con las vías institucionales aplicables a autoridades cuando corresponda, incluidas las previstas para remoción por causales legales (Ley N° 18.695, 1988, Artículo 60).
- B) Ley especial de “Estándar mínimo municipal” en gestión de personas: piso exigible con rectoría del Servicio Civil y control cruzado
Se propone una ley especial que establezca un estándar nacional mínimo obligatorio en gestión de personas municipal, con rectoría técnica del Servicio Civil y control cruzado con Contraloría. Que a lo menos considere en sus artículos las siguientes definiciones y criterios:
- Objeto.Establecer un estándar mínimo obligatorio de gestión de personas municipal, orientado a profesionalización, mérito, desempeño, trazabilidad y resguardo de probidad en decisiones de continuidad.
- Rectoría técnica.El Servicio Civil definirá perfiles tipo, metodologías de evaluación y estándares de trazabilidad para decisiones de continuidad, coherentes con mérito y rendición de cuentas (OECD, 2025, p. 2).
- Cargos de confianza (lista acotada definida por ley) y certificación externa.La provisión requerirá certificación externa de adecuación al perfil técnico por el Servicio Civil y control de legalidad/antecedentes por Contraloría (control cruzado), con expediente público.
- Matriz pública de continuidad y acto motivado.Cada municipalidad publicará una matriz de criterios de renovación/no renovación para contratas y respaldará decisiones en acto administrativo motivado con evidencia verificable.
- Comité técnico y actas.Crear un comité técnico de dotación con actas públicas para revisar consistencia entre evaluaciones, necesidades del servicio y decisiones de continuidad.
- Reporte trimestral de honorarios.Obligación de publicar un reporte trimestral de honorarios por función, unidad, duración, naturaleza del cometido y fuente de financiamiento.
- Infracciones y medidas correctivas obligatorias.El incumplimiento constituirá infracción administrativa; detectada por auditoría o fiscalización, deberá instruirse el procedimiento correspondiente y aplicarse medidas correctivas obligatorias.
Tres medidas exigibles hoy (sin esperar reforma) para reducir arbitrariedad.
Incluso antes de reformas, existen decisiones de gestión que pueden elevar el estándar: (1) publicar perfiles y una matriz de continuidad basada en desempeño y necesidades del servicio; (2) exigir que toda no renovación se funde y deje trazabilidad mínima; y (3) auditar honorarios y reportar al Concejo con medidas correctivas. Estas acciones no sustituyen la ley, pero reducen arbitrariedad porque elevan el costo de decidir sin evidencia y habilitan control interno y ciudadano.
Llamado explícito: profesionalizar para gobernar bien, con horizonte de empleo público único.
El Congreso debe legislar para cerrar el encubrimiento de subordinación mediante honorarios en funciones habituales y para establecer un estándar mínimo municipal exigible, con rectoría del Servicio Civil y control cruzado con Contraloría. El empleo municipal no puede seguir sujeto a vaivenes políticos o emocionales: en el nivel local, profesionalizar no es un lujo, sino condición para gobernar bien.
El horizonte de mediano plazo debe ser explícito: avanzar hacia un sistema de empleo público único, con puerta de entrada meritocrática, criterios estandarizados, evaluaciones objetivas y estabilidad compatible con conducción superior, dejando a la confianza política el espacio estrictamente definido por ley.
Referencias.
- Chile. (1989, 29 de diciembre). Ley N° 18.883: Aprueba estatuto administrativo para funcionarios municipales. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. https://www.bcn.cl/leychile/Navegar?idNorma=30256
- Chile, Ministerio de Hacienda. (1964, 10 de julio). Decreto N° 2.421: Fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República (Ley N° 10.336). Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. https://www.bcn.cl/leychile/Navegar?idNorma=18995
- Contraloría General de la República. (2024, 6 de noviembre). Dictamen N° E561358/2024. https://www.afsag.cl/archivos2024/1730946498808.pdf Nota: Documento validable en https://www.contraloria.cl/validardocumentos (código de validación indicado en el propio dictamen: xEDGAK9LC).
- Organisation for Economic Co-operation and Development. (2025, 22 de septiembre). Report on the implementation of the OECD Recommendation on Public Service Leadership and Capability (C(2025)132). OECD. https://one.oecd.org/document/C%282025%29132/en/pdf
- Meyer-Sahling, J.-H., & Mikkelsen, K. S. (2016). Civil service laws, merit, politicization, and corruption: The perspective of public officials from five East European countries. Public Administration, 94(4), 1105–1123. https://doi.org/10.1111/padm.12276
- Utzet, M., Valero, E., Mosquera, I., & Martín, U. (2020). Employment precariousness and mental health: Understanding a complex reality. A systematic review. International Journal of Occupational Medicine and Environmental Health, 33(5), 569–598. https://doi.org/10.13075/ijomeh.1896.01553
- Sora, B., Höge, T., Caballer, A., Peiró, J. M., & Boada, J. (2021). Job insecurity and performance: The mediating role of organizational justice in terms of type of contract. Psicothema, 33(1), 86–94. https://doi.org/10.7334/psicothema2020.205
- Cordero Quinzacara, E. (2014). Derecho administrativo sancionador: Bases y principios en el derecho chileno. Legal Publishing/Thomson Reuters. Registro bibliográfico (Universidad de Chile): https://bibliotecadigital.uchile.cl/discovery/fulldisplay/alma991007964286003936/56UDC_INST:56UDC_INST
